«Круглый стол»
«А ПО ЯЗЫКУ Я РУССКИЙ»
Эксперты Совета Федерации обсуждают проект
нового закона о соотечественниках
Как известно, в настоящее время ведется работа над внесением
изменений и дополнений в действующий Федеральный закон «О государственной
политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом».
Многими экспертами, в том числе - из среды самих российских соотечественников,
неоднократно отмечалось, что существующий Закон, принятый Государственной
Думой РФ в 1999 г., до сих пор «не заработал», что многие его положения
не соответствуют правоприменительной практике.
Предлагаем вашему вниманию отчет о заседании экспертного совета Комитета
Совета Федерации по делам Содружества Независимых Государств совместно
с межведомственной рабочей группой по Подготовке предложений о внесении
дополнений и изменений в Федеральный закон «О государственной политике
Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», опубликованный
в специальном номере журнала «Российская миграция».
- Мы надеялись, что закон заработает, но жизнь показывает, что это не
так, - сказал, открывая совещание, председатель Комитета В.А.
Густов. - Нам надо определиться по следующим вопросам:
Важно определиться со статусом и определением соотечественников, проживающих
за рубежом. Редакция действующего закона многими юристами-политологами
трактуется, как расширительная. Фактически под это определение попадают
все бывшие граждане СССР, Российской империи и их потомки, за исключением
потомков из числа лиц титульной нации иностранных государств. Кстати,
и это положение подвергается критике. Дело в том, что тогда мы лишаем
права всех выходцев из России, переехавших в Израиль, называть себя
соотечественниками. Если мы решим менять первую статью закона, следует
задуматься над тем, что будет с программой по переселению. Введение
нового определения «соотечественник» приведет к большим трудностям в
реализации программы. Этот фактор не оспорим. Известно, что действующим
законом предусмотрена выдача специальных удостоверений, подтверждающих
их статус. Известно, что таких удостоверений никто не печатал, никто
не получал. Не потому, что трудно напечатать, никаких проблем тут нет.
Вопрос в их статусе. Для чего нужны такие удостоверения? Если для того,
чтобы человек чувствовал себя морально сопричастным к нашему государству
- это одно. Но, скажем прямо, многие граждане иностранных государств
хотели бы стать российскими соотечественниками специально для того,
чтобы получить это удостоверение и те преимущества, которые оно могло
бы дать: например, право на различные льготы, в том числе проезд, лечение,
учеба детей, социальное обеспечение.
После вступления в силу закона о государственной политике в отношении
соотечественников, проживающих за рубежом, правительством наработана
солидная нормативная база. Создавались и реализовывались программы поддержки
соотечественников. Следовало бы проанализировать, как коррелируются
с законом эти документы, насколько они соответствуют его требованиям
и содействуют ее исполнению.
Большую поддержку соотечественникам оказывают субъекты Российской Федерации.
Все мы помним неудачные попытки подправить закон за счет ущемления прав
регионов. Казалось бы понятно, что без задействования регионального
потенциала, особенно приграничного, оказание предметной и адресной помощи
соотечественникам в удовлетворении их культурных и материальных потребностей
невозможно. Надо провести анализ идей, поступивших из регионов, и постараться
учесть их предложения при совершенствовании закона.
Как показывает анализ, нельзя ограничиться только изменением закона
о соотечественниках. Чтобы он заработал, мы считаем, требуется внести
изменения в целый ряд законов. Это закон о гражданстве, о правовом положении
иностранных граждан, о порядке выезда и въезда в Российскую Федерацию.
Ряд субъектов Федерации предлагает внести изменения в Налоговый кодекс,
что, на мой взгляд, тоже не надо отторгать, а надо изучить и высказать
свою позицию.
По мнению ответственного секретаря Правительственной комиссии,
директора Департамента МИД России, замруководителя межведомственной
рабочей группы Александра Васильевича Чепурина этот закон еще
и несколько устарел. Поэтому в этом законе нужно прописать как некоторые
конкретные вещи, среди которых две вещи, вызывающие наибольшие споры
и противоречия между самими соотечественниками, - это вопрос о термине
«Соотечественник». Кто это такой, как его юридически определить? Мы
надеемся, что из 60-70 стран мы получим соображения относительно того,
в какую сторону следовало бы корректировать этот закон.
Я надеюсь, что на сентябрьском заседании правительственной комиссии
мы сможем внести уже какую-то основу наработанного нового документа.
6-7 ноября состоится всемирная конференция соотечественников. Решением
Президента теперь каждый год проводится конференция соотечественников,
а раз в три года проводится всемирный конгресс соотечественников. Я
думаю, что на этом конгрессе можно было бы уже апробировать уже доработанный
документ.
Я остановлюсь на двух-трех важных вопросах, которые обсуждаются и поднимаются.
Первый вопрос, - это вопрос о понятии «соотечественник за рубежом».
Если мы возьмем сам закон, то мы увидим, что это понятие дается довольно
широко, и если мы будем подходить к нему юридически, в том числе будем
выдавать свидетельства соотечественникам, то под него подпадает весь
бывший Советский Союз, то есть Россия и все страны СНГ, включая титульные
народы. Потому что когда мы работаем с соотечественниками, мы говорим,
что мы работаем с русскоязычными не титульными народами в странах СНГ.
Но по закону подпадают все титульные народы, по закону подпадают все
страны, которые входили в Российскую империю, то есть Польша, Финляндия.
Это порядка несколько сот миллионов человек.
Мы же берем немного другую категорию в основе своей работы. В нынешнем
законе под понятием соотечественников подразумеваются граждане Российской
Федерации, проживающие за пределами Российской Федерации. Из них лица,
состоявшие в гражданстве СССР, выходцы из российского государства, Российской
республики, РСФСР и Российской империи, а также потомки лиц, принадлежащие
к вышеуказанным группам и так далее. То есть это гигантское число людей.
А предлагается, прежде всего, такой критерий - принадлежность к одному
из коренных народов Российской Федерации, народу, большинство представителей
которого проживают на территории РФ, и который не является государствообразующим
иностранного государства. Или рождение, происхождение от предков, родившихся
на территории, являющейся ныне территорией Российской Федерации. Это
как бы снимает титульные народы, в том числе в СНГ, которые в реальности
соотечественниками нашими не являются, и снимает еще некоторые категории,
которые явно не являются соотечественниками, но подпадают под прошлое
понятие о соотечественниках. Без того, чтобы определиться с понятием
соотечественник за рубежом, невозможно говорить и о каком-то свидетельстве.
Недавно довольно много шума наделал польский закон о «карте поляка».
Это достаточно интересный закон, потому что он имеет силу не по всему
миру, а только в странах бывшего Советского Союза - в России и в странах
СНГ. С 1 апреля 2008 года он вступил в силу. Варшава распространяет
значительные преференции на иностранцев польского происхождения, находящихся
на территории бывших республик СССР. Только на Украине по некоторым
подсчетам проживает порядка 1,5 миллиона человек, которые могут претендовать
на получение такой карты, что предусматривает получение ряда существенных
льгот. Лицо, обладающее картой поляка, может бесплатно получить долгосрочную
многократную визу, может легально работать на территории Польши без
получения специального разрешения, может пользоваться бесплатной системой
образования и здравоохранения Польши, может получать скидку на железнодорожный
проект, иметь преимущественное право на получение финансовой помощи,
предназначенной для поддержки поляков за границей. То есть эта система
мер поддержки, которая, видимо, имеет своей специфической целью, в том
числе, я не исключаю, чтобы эти поляки постепенно переселялись в Польшу,
которая также испытывает значительный отток людей в Западную Европу.
Причем претенденты на получение карты должны доказать свою принадлежность
к польскому народу, то есть предоставить документы, подтверждающие,
что их прямые родственники, хотя бы в третьем колене, были поляками
по национальности или имели польское гражданство. Кроме того, они должны
владеть польским языком, по крайней мере, на базовом уровне, знать и
поддерживать польские традиции и обычаи, ориентироваться в вопросах
польской истории и культуры. Обратите внимание, что там написано: обязательным
условием получения карты является активное участие в деятельности польских
культурных обществ.
Этот вопрос открыт, он требует обсуждения. Существуют разные мнения.
В любом случае сами соотечественники, безусловно, хотят получить какой-то
документ, и большинство из них настроено на то, что такой документ будет,
и они его получат. Очень важен новый момент, который не был отражен
в прошлом документе, это политика Российской Федерации в отношении добровольного
переселения соотечественников в Российскую Федерацию. Я думаю, что это
не может быть очень пространным, но пару абзацев, которые бы четко говорили
о готовности Российской Федерации к принятию соотечественников, надо
ввести.
Третье. Нужно посмотреть, допустим, если будет выдаваться свидетельство
соотечественника, то следует ли предусмотреть в законе какие-то льготы
и преимущества тем, кто будет обладать этим свидетельством. Если мы
это предусматриваем, то это потребует определенных затрат или это надо
делать так, чтобы это было без затрат.
Евгений Маняткин, начальник управления по делам соотечественников
ФМС России полагает, что если мы переходим от проекта госпрограмм
переселения соотечественников к политике, если мы этот инструмент по
переселению соотечественников хотим сделать постоянным, мы должны его
перевести из проектного уровня в уровень системный. То есть в федеральном
законе предусмотреть определенные нормы, которые будут распространяться
на наших соотечественников за рубежом для того, чтобы они могли воспользоваться
услугами системы по оказанию содействия в добровольном переселении.
Здесь есть два подхода: можно просто отметить в федеральном законе,
что существует такая система по оказанию содействия в добровольном переселении.
Но нам бы хотелось, чтобы это было более развернуто, чтобы были зафиксированы
основные принципы, которые применяются к соотечественникам и применяются
к решению этой проблемы, основные механизмы, которые используются.
Например, сейчас крайне узкая география переселения - 12 регионов пилотов.
На самом деле это всего лишь 4 процента российской территории входит
в те зоны, куда могут люди переселиться. К территории вселения отнесено
только 4 процента территории - это, конечно, чрезвычайно мало, и мы
должны всю территорию Российской Федерации по возможности открыть.
Сейчас только один канал вхождения в систему по оказанию содействия
добровольному переселению - это канал, когда соотечественник переселяется,
выбрав определенную вакансию из числа предложенных. Естественно, что
вакансий субъекты предлагают не так уж много, боясь нового, неизведанного
дела. Именно поэтому 40 тысяч человек обратилось, а анкеты написали
только 8 тысяч. Отсев какой идет! А ведь это те 40 тысяч, которые отстояли
в очередях в консульские учреждения.
Какие это каналы, кроме рабочего места? Это вход в программу через учебу
в российских вузах и колледжах. Мы могли бы нашим соотечественникам,
которые сюда приезжают в рамках учебы или на учебу, или, сдавая экзамены
уже в российские вузы, предоставлять право участия в государственной
программе, соответственно предоставляя гражданство, какие-то преференции
по оплате.
Следующее - это трудовая миграция. У нас сотни тысяч, миллионы трудовых
мигрантов трудятся, многие из них действительно наши соотечественники.
Они воспитаны в традициях российской культуры. Причем, это квалифицированные
люди. И почему бы им не предоставлять право и возможность для участия
в государственной программе, когда это облегчило бы им и получение гражданства,
и вообще социокультурную адаптацию?
У нас предусмотрено предоставление гражданства тем соотечественникам,
которые заключили контракт на службу в Российской армии. И через три
года наш соотечественник, который контракт заключил, имеет право стать
гражданином Российской Федерации. Почему бы такому человеку не предоставлять
право войти в государственную программу, выдать ему свидетельство участника
программы, тогда он гражданином станет, может быть, гораздо раньше.
Далее, самозанятость. Мы в настоящее время не можем привлечь к нам представителей
бизнеса по госпрограмме. Они вынуждены выбирать какие-то рабочие места,
какие-то вакансии. Но это бизнесмены. И естественно, что переселение
на основе самозанятости станет еще одним каналом, который расширит возможности
наших соотечественников переехать в Российскую Федерацию.
По мнению А.В. Докучаевой, заведующей отделом Института стран
СНГ, главный вопрос, на который надо ответить, прежде чем приниматься
за корректировку закона: кого же Российская Федерация признает своими
соотечественниками за рубежом? Совершенно справедливо и, безусловно,
это граждане Российской Федерации, постоянно проживающие за рубежом.
И они, особенно в ближнем зарубежье, - это большая категория лиц, которые
действительно нуждаются в тех программах гуманитарной и правовой поддержки,
которая сейчас осуществляется.
Кроме того, действующий закон в статье 1 указывает, что эти обладающие
признаками общности языка и религии лица, состоявшие в гражданстве СССР,
и выходцы, и эмигранты, и их потомки - действительно, интуитивная неудовлетворенность
этим слишком широким определением, об этом говорят и сами соотечественники,
и эксперты российские, и политики, это является главной претензией к
действующему закону. Возможно, что это является и главной причиной бездействия
Правительства по разработке положения об удостоверении соотечественников,
потому что, кому же выдавать?
Это определение не содержит никаких этнических ограничений, как это
есть в других государствах. И это правильно. Потому что мы не можем
сузить это определение по этническому признаку, это не позволяет Конституция,
да и российская диаспора является многонациональной.
Невозможно ограничиться и временными рамками, например, только постсоветской
диаспорой, образовавшейся не в результате исхода людей, но и из-за распада
страны. Волны исхода из России и в начале XX века, и ранее в большинстве
своем носили принудительный или вынужденный характер, и с этим нельзя
не считаться.
Кажется неоспоримым, что лица и потомки тех лиц, которые покинули пределы
российского государства, РСФСР или СССР в результате войн, репрессий,
но сохранивших приверженность к русской культуре или к культуре российских
народностей, относятся к российским соотечественникам. Но из России
выезжали и по своей воле, по программам репатриации, то есть на свою
новую родину, делая соответствующие заявления. И, наверное, как нам
кажется, неправомерно и неоправданно навязывать данным лицам, то есть
тем, кто репатриировался в свои другие отечества, звание российского
соотечественника.
Фактически репатриацией для финнов и поляков, проживавших соответственно
в Финляндии и Польши, было провозглашение их суверенитета при выходе
из российского государства. В то же время будет справедливо, если на
потомков тех лиц, которые при распаде российского государства остались
на территории Польши и Финляндии, но не являлись поляками или финнами
и соответственно сохранили приверженность к русской, российской, культуре,
будет распространяться статус российского соотечественника за рубежом,
если они проявят к этому интерес.
При распаде СССР около 30 миллионов человек оказались за пределами новых
государств своей этнической принадлежности. Справедливо, что Российская
Федерация как правопреемница СССР взяла на себя ответственность за судьбу
этих людей. Тех, кто проживал на ее территории, она признала своими
гражданами, независимо от их этнической принадлежности. А на тех лиц,
которые оказались в бывших союзных республиках, не принадлежа к титульной
нации этих республик, справедливо распространить статус российского
соотечественника за рубежом, если эти лица выражают свою приверженность
русской, российской, культуре и выражают желание иметь этот статус.
В эту категорию попадают русские, татары, башкиры, удмурты, якуты, но
также те корейцы и уйгуры, кто пользуется русским языком и сохраняет
русскую культурную ориентацию. Если они выражают свое желание быть российскими
соотечественниками, быть признанными, я думаю, что Российская Федерация
не имеет оснований им в этом отказывать. В частности, большая категория
лиц, которые проживают в странах нового зарубежья, являются прихожанами
Русской православной церкви, пользуются русским языком, то есть живут
в русле русской, российской, культуры.
Но как же быть с украинцами и белорусами, проживающими в Казахстане
и в Грузии, являющимися активистами славянских движений, проводящих
именно такую работу как российские соотечественники за рубежом. Я думаю,
тоже несправедливо отказывать им в этом статусе, если они себя идентифицируют
именно с российскими соотечественниками. Важным представляется и то,
чтобы при корректировке закона не были выхолощены его основы, именно
то, что заложено в исходных принципах действующего закона, где провозглашается,
что Российская Федерация есть правопреемник и правопродолжатель Российского
государства, РСФСР, СССР, что институт российского гражданства соотнесен
с принципами непрерывности российской государственности.
Уж если мы ввели это понятие «Соотечественники», значит, надо попытаться
дать ему четкое юридическое определение, - сказал В.А. Михайлов,
завкафедрой национальных, федеративных и международных отношений Российской
академии госслужбы при президенте России.
- Я предлагаю исходить из нашей Конституции, которая впервые ввела принцип
национальной самоидентификации. То есть у нас сегодня принцип самоидентификации
идет не по крови, а по самочувствию нашему, по душе. Владимир Иванович
Даль говорил так: по крови я полунемец, полудатчанин, а по языку я русский.
Поэтому мне кажется, два момента, которые следовало бы ввести в понятие
соотечественника. Это первый принцип самоидентификации. То есть он себя
считает российским соотечественником.
И второй принцип, может быть, более спорный, но, тем не менее, как в
свое время членство в партии, не только признаешь устав и программу
партии, но и обязательно участие в одной из организаций. В этом смысле
слова, если он самоидентифицирует себя как соотечественник, мне кажется,
второе условие - это его участие в организованном сообществе, то ли
это национальная культурная автономия, то ли иные общественные объединения
и организации.
Учитывая тот факт, что мы очень жестоко обошлись с нашими соотечественниками,
в первую очередь с русским народом, с представителями русского этноса,
который по призыву и партии, и правительства ехал в братские республики,
и насчитывалось их огромное количество, а мы их побросали фактически
всех там, я думаю, что все-таки нам надо возвратиться к возможности
принять закон о репатриации, там обсудить некоторые проблемы, связанные
со льготами, с мощной финансовой поддержкой, чтобы каким-то образом
исправить наши ошибки, допущенные в прошлом, и помочь вернуться нашим
истинным соотечественникам, в большей части это русские люди, чтобы
они нормально могли бы вернуться в Российскую Федерацию.
- К сожалению, в этом проекте смешано несколько идей, - считает Л.И.
Графова, председатель исполкома Форума переселенческих организаций.
- Но мне понравилось выступление В.А. Михайлова, который действительно
сказал, что случайно появляющаяся статья 11, которая состоит из двух
строчек: право на репатриацию, не объясняя, что такое репатриация. Это
мучительная проблема, кто вообще репатриант, она возникает уже 17 лет
подряд.
И очень важно в статье, по-моему, 10-й внесен пункт о том, что жилье
должно быть как-то предусмотрено. Другое дело, что обеспечение жильем,
как написано в этом проекте, ложится на плечи регионов, которые, как
мы знаем, лишены бюджета, они отдают в центры. Это было бы несправедливо.
Но я всюду говорю: очень важно сохранить идею добровольного переселения.
В этом смысл этого закона, потому что Россия без приема соотечественников
не обойдется, нужно быть с ними честными, нужно действительно не сужать,
чтобы не было такого, извините гулаговского оттенка, что ты добровольно
едешь в какую-то Тмутаракань, откуда убежали местные, и оттуда не сдвинься
два года. Это условно добровольное поселение.
Поэтому этот закон, может, как-то реабилитирует Россию перед соотечественниками
за закон 2002 года о гражданстве, который сделал их всех иностранцами.
Я не могу не сказать о тех 500-600 тысячах человек, которые давным-давно
добровольно переселились в Россию и никак не могут получить гражданство.
Это не надо называть миграционная амнистия, давайте это называть легализация,
регуляризация, как угодно.
Ж.А. Зайончковская, директор «Центра миграционных исследований»,
заведующая лабораторией миграции Института народно-хозяйственного прогнозирования
РАН:
- У меня очень маленькое замечание. Здесь в статье 1 среди признаков
идентификации соотечественников названа религия. Мы исключили совершенно
правильно этнический признак, и этот признак надо исключить, потому
что среди россиян есть и мусульмане, и буддисты, и иудеи. Поэтому акцентироваться
на православии тоже неправильно.
Генеральный директор Центра защиты России за рубежом и поддержки
соотечественников, член рабочей группы Общественной палаты РФ но правам
граждан России и соотечественников за рубежом Д.В. Давыденко
предложил структурировать понятие «соотечественники»:
- Обязательно надо выделить группу соотечественников, которая называется
«граждане России, постоянно проживающие за рубежом», и в законе имеет
смысл сделать два термина. «А» - это граждане России, проживающие за
рубежом. И «Б» - это остальные граждане других государств, которые могут
попасть тем или иным способом под понятие «соотечественник».
Безусловно, первая категория, которая «граждане», они обладают гораздо
большими правами, чем остальные. В законе я, к сожалению, не обнаружил
важного момента. Дело в том, что сейчас в Государственной Думе разрабатывается
законопроект, который называется «О гарантиях прав граждан России, проживающих
за рубежом». И мне кажется, что имеет смысл скоррелировать эти два законопроекта,
чтобы они друг друга дополняли.
В том законе предусмотрено такое положение, как юридическое обеспечение
граждан, находящихся за рубежом. Использовать систему страхового механизма
в России, используя систему правовой помощи, которая включает в себя
бесплатное предоставление помощи гражданам России, которые находятся
за рубежом временно или постоянно. Этот механизм можно в этот закон
как-то включить, чтобы российские соотечественники имели доступ к оказанию
бесплатной или очень дешевой квалифицированной юридической помощи не
за счет бюджета России, а за счет каких-то внебюджетных ресурсов, в
том числе с использованием страховых механизмов, которые на настоящий
момент достаточно дешевые.
И, кроме того, есть еще один очень важный момент - это допуск граждан
России, которые постоянно проживают за рубежом, к ресурсам Фонда обязательного
медицинского страхования России и Фонда социального страхования.
Дело в том, что есть механизм, как граждане России, проживая за рубежом,
могут делать соответствующие взносы и пользоваться этими инструментами,
потому что их права с правами граждан России, которые проживают в России,
по Конституции и по всем остальным законам одинаковые. И гражданин России,
проживающий за рубежом, должен иметь такие же права на получение бесплатной
медицинской помощи, в том числе за пределами России.
